Tratado de Extranjería. Aspectos civiles, penales, administrativos y sociales

Atrapados entre la necesidad de buscar soluciones comunes y la voluntad de no perder poder de decisión en esa búsqueda, y ante la falta de un título competencial expreso en los Tratados, los Estados miembros de la actual UE acudieron, en los primeros momentos del proceso de integración, a instrumentos jurídicos extracomunitarios –la celebración de Tratados internacionales– para regular cuestiones que, ya con el Acta Única Europea, empezaron a reclamar respuestas uniformes. La desaparición de las fronteras interiores y la consiguiente incapacidad de los Estados de controlar los flujos migratorios en el interior de la ya extinta Comunidad (los Estados miembros dejan de controlar el número de personas que acceden a su territorio desde otro Estado miembro), van haciendo evidente a los ojos de éstos la necesidad de tratar conjuntamente las cuestiones que tienen que ver con el cruce de la frontera exterior, en un primer momento, y, a partir de ahí, con las consecuencias de libre circulación de personas en el espacio interior común. Pero ese tratamiento uniforme no resulta nada fácil. Entre los Estados miembros de la, en ese momento, Comunidad Económica Europea, convivían Estados tradicionalmente receptores de inmigración con Estados que habían sido países de origen de estos inmigrantes. Las legislaciones internas, en consecuencia, diferían sustancialmente.

Así, a partir de la celebración y sucesivas adhesiones al Acuerdo de Schengen, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, de 14 junio de 1985 y a su Convenio de aplicación de 19 junio de 1990, 13 Estados miembros de la UE (todos salvo el Reino Unido e Irlanda) junto con dos Estados no comunitarios (Finlandia y Noruega) se comprometieron a suprimir los controles en las fronteras interiores y al mismo tiempo a tratar de evitar los riesgos que dicha supresión podría suponer en términos de seguridad. El denominado acervo Schengen ha jugado un papel extraordinario en este ámbito y ha terminado formando parte del Derecho de la UE.

La normativa que rige el cruce de personas por las fronteras exteriores de los Estados miembros y la práctica de controles sobre esas personas se incorpora como materia de interés común en el Tratado que crea la UE. Así, el artículo K.1.2) identificó esta cuestión como uno de los objetivos que sirven a la realización de los fines de la Unión y, en concreto, a la libre circulación de personas. En la actualidad, el artículo 77 del TFUE establece la competencia de la UE en materia de control de fronteras. Se trata, en virtud del apartado primero de ese artículo, de adoptar medidas que garanticen la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores; de garantizar los controles en las personas y la vigilancia eficaz en el cruce de las fronteras exteriores y de instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores. Estas medidas determinarán la política común de visados y otros permisos de corta duración, los controles a los cuales se someterá a las personas que crucen las fronteras exteriores, cualquier medida necesaria para el establecimiento progresivo de un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores, así como la ausencia total de controles de las personas, sea cual fuere su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores.